【编者按】

司法改革步履不停，承前启后。

司法体制改革是指国家司法机关和国家司法制度，在宪法规定的司法体制基本框架内，实现自我创新、自我完善和自我发展的过程。党的十八大以来，中国的司法改革进入深水区，党中央对司法体制改革高度重视，围绕建设社会主义法治国家，持续落实有关改革举措，取得了重要进展。

在推进法治中国建设上，党的二十大报告继续作出部署：“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。”

2023年，司法改革如何继续攻坚克难、探索路径，成为改革的前沿挑战。时值全国两会期间，澎湃新闻特别推出专题策划——“司改何为”，邀请业界学者观察中国司法体制改革的“知”与“行”，解读新时代司改所面临的挑战，以期为深化司改建言献策。本篇专稿作者系上海政法学院教授汤啸天。

2021年9月，全国法院审级职能定位改革大幕拉开，这一改革将在为期两年试点过后进行全国推广。

澎湃新闻注意到，和近年来经试点推进的多项司法改革项目不同，法院审级改革调整四级法院的审案权限，直接影响当事人的诉讼权益。

提级管辖是审级职能定位改革试点的“重头戏”。汤啸天教授在《提级管辖办好具有规则意义和法律适用价值的案件》专稿中指出，通过提级管辖的改革将涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理，有利于充分发挥较高层级法院统一法律适用、加强对下级法院实施指导的职能作用。

这是一项涉及诉讼制度的全面改革。汤啸天认为，针对四级法院审级职能定位不清、案件自下而上过滤分层功能不足等问题，完善案件级别管辖制度是正确及时的。但他也直言，在管辖层级上进行改革，无论是“放下去”或者是“提上来”都会牵涉到全局的工作，都是知易行难的“技术活”。

“提级管辖不能搞形式主义，做表面文章‘为了提级管辖而提级管辖’。”汤啸天因此提醒并建议，提级管辖必须具有“审理一件，指导一片”的示范价值，其中精准地实施提级管辖是前提条件。与此同时，自认为的“疑难案件”不能提级管辖。

汤啸天观察指出，如果允许自认为的疑难复杂案件提级管辖，就可能出现“矛盾上交”，甚至把估计可能引发信访的案件提级管辖，这就背离了提级管辖的初衷。

此外，提级管辖亦不能“无限”，完善提级管辖机制必须做到“该提级的不漏提、不该提级的不滥提”。汤啸天同时认为，提级管辖还是促进司法有效回应社会需求的路径之一，应写好充分说理的判决书并及时做好成果转化。

以下为专稿全文：

2021年9月27日，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），正式启动为期两年的试点工作。完善诉讼制度，加强审级制约监督体系建设，实现法律正确统一适用是全方位的改革。其中，完善案件提级管辖机制是四级法院审级职能定位改革试点的重要内容。

通过提级管辖的改革将涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理，有利于充分发挥较高层级法院统一法律适用、加强对下级法院实施指导的职能作用。

提级管辖是审职改革试点的“重头戏”

在我国，法院分为基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院四个层级。从整体上看，各级法院都恪守职责，在不同层级上发挥了各自的职能作用，但也出现了不同层级法院之间案件管辖的“推”或“争”，缺位与越位都有发生。

针对四级法院审级职能定位不清、案件自下而上过滤分层功能不足等问题，完善案件级别管辖制度是正确及时的。《试点实施办法》针对我国“特殊类型案件”提级管辖机制，明确了提级管辖的启动主体、程序机制、审理期限、处理方式等内容。

我国民事诉讼法根据案件的性质、复杂性和影响来确定管辖级别。性质重大、情节复杂、影响范围广的案件，理所应当由高级法院管辖，但是，案件的大小并不一定与办案的难易一一对应，案件管辖层级的确定并不是依据案件审理难度的分工，提级管辖的实施必然涉及到哪些案件方可提级管辖的问题。

客观地说，不同层级的法院都可能出现“拈轻怕重”的倾向。在管辖层级上进行改革，无论是“放下去”或者是“提上来”都会牵涉到全局的工作，都是知易行难的“技术活”。

《试点实施办法》第四条规定：“基层人民法院对所管辖的第一审民事、刑事、行政案件，认为属于下列情形之一，需要由中级人民法院审理的，可以报请上一级人民法院审理：（一）涉及重大国家利益、社会公共利益，不宜由基层人民法院审理的；（二）在辖区内属于新类型，且案情疑难复杂的；（三）具有普遍法律适用指导意义的；（四）上一级人民法院或者其辖区内各基层人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的；（五）由中级人民法院一审更有利于公正审理的。中级人民法院对辖区基层人民法院已经受理的第一审民事、刑事、行政案件，认为属于上述情形之一，有必要由本院审理的，应当决定提级管辖。”

案件管辖是“进口端”的过滤把关，不仅能够更好地体现方便诉讼的原则，也将推动涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理，充分发挥较高层级法院在统一法律适用、打破“诉讼主客场”方面的职能作用。其中，通过提级管辖，办好办精具有规则意义和法律适用价值的案件是改革的“重头戏”。

一般而言，属于过去无先例的新情况、新问题、新技术或者生活方式新样态中的案件提级管辖之后，更加有利于填补现行法律规定或者解释的“空白点”“滞后点”“模糊点”，起到以指导性案例辅助成文法完善的作用。通过完善民事案件级别管辖标准，逐步实现第一审民事案件主要由基层人民法院审理、少量由中级人民法院审理，需要探索“该提则提、当放则放”的具体运作规则。必须按照科学周密的方案，推动纠纷自下而上有效过滤、精准操作。

用提级管辖助力破解基层社会治理难题

笔者注意到，在上海涉及表决计票规则的诉讼已经出现多起。有的法院虽然在判决书中支持了“不反馈意见视为同意已表决的多数票意见”的事先约定，但阐述判决理由不充分，引发了各执一词而又尖锐对立的争议，影响了基层社会治理的正常运行。上海市第二中级人民法院（以下简称“上海二中院”）认识到应当把提级管辖作为服务法治的实践，为推进中国式现代化提供有力的法治保障。

在上海乃至全国，基层社会治理中时常遇到需要业主参与表决的事项，但由于诸多原因，收回表决票的比例往往比较低。2015年，上海市住房保障和房屋管理局在出台的《业主大会议事规则》示范文本中提出：在以书面征求意见形式召开业主大会时，可约定以表决票送达的业主人数确定与会人数，且业主在规定的时间内不反馈意见或者不提出同意、反对、弃权意见的，则视作同意已表决的多数票意见。相当多数业主大会投票表决时都采用“在规定的时间内不反馈任何意见的，则视作同意已表决的多数票意见”（简称“不反馈意见视为同意已表决的多数票意见”），但也有反对这一事先约定规则的人士，为此多次诉诸法庭。

例如，2021年5月，上海市黄浦区人民法院收到涉及基层治理表决票送达与计票规则的诉讼。2022年1月14日，上海二中院认为，因本案涉《民法典》第二百七十八条第二款“参与表决”的理解与适用，以具有普遍法律适用指导意义为由，依职权决定将此案从上海市黄浦区人民法院提级管辖。

本案是四级法院审级职能定位改革启动后，上海市首例依职权决定提级管辖的案件。决定本案依职权提级管辖经过充分调研和慎重考虑。上海全市有1.3万个居民小区，90%以上成立了业委会。但自《民法典》实施以来，对“业主参与表决”尚未有权威解读，相关行政管理部门也未有正式的指导意见。加之民间的理解尖锐对立，部分基层社会治理工作陷入僵局，相当一部分业委会担心投票程序出现问题，一直在等待“业主参与表决”的正式解读。上海居民区业主大会的停摆对社区治理已经产生了较大影响，诸如更换不尽如人意的物业公司、动用维修基金对公共部位进行维修、老旧小区加装电梯等项工作无法形成决议，群众埋怨不断。此案提级管辖后，如果能够形成示范性裁判案例，将对基层社会治理产生非常重要的影响 。

本案原告中海发展（上海）有限公司（以下简称“中海公司”）诉称：2021年1月25日，上海市黄浦区海悦花园业主大会（以下简称“海悦业主大会”）、上海市黄浦区海悦花园业主委员会（以下简称“海悦业委会”）公告业主大会会议表决通过“授权业委会聘请律师通过诉讼解决：小区物业管理用房及其他公共用房的配置、交付、使用、权属问题”（以下简称“议题3”）和“授权业委会暂时取消2021年的小区公共收益资金转入维修基金计划，以备诉讼相关费用的支出”（以下简称“议题4”）等议题。但因业委会将表决票交给包括承租人以内的非业主的第三人，是小区《业主大会议事规则》（以下简称《议事规则》）约定以外的送达方式，故业主大会表决票未全部送达业主。且《民法典》第二百七十八条第二款所规定的“参与表决”旨在鼓励业主参与社区事务，对共同决定的事项应作出自己的意思表示，故“参与表决”应指业主实际投票表决。但本案有超过半数的业主没有参与表决，案涉议题也未满足《民法典》规定的通过比例，表决程序严重违反法律规定。遂请求法院判决撤销议题3、议题4。

本案被告海悦业主大会、海悦业委会共同辩称：一、案涉小区总户数为1083户，表决票已按照《议事规则》约定的三种方式全部有效送达。二、《民法典》的立法目的是降低业主大会表决的门槛，如果认为《民法典》施行后，《议事规则》中的“视为同意多数”等条款不再有效，将使业主大会更难通过表决事项，使大多数小区的业主大会陷入瘫痪，而与《民法典》的立法目的相违背，故应尊重业主的自治权，海悦业主大会依照《议事规则》约定所作出的表决程序合法。

上海二中院于2022年6月22日作出（2022）沪02民初16号民事判决：对原告中海发展（上海）有限公司的全部诉讼请求不予支持。宣判后，各方均未提出上诉，判决已发生法律效力。

法院生效裁判认为，本案争议焦点为：一、案涉业主大会表决票是否有效送达；二、案涉业主大会表决程序是否违法。关于争议焦点一，法院作出了如下判断：《议事规则》约定，投入业主信报箱或者房屋内，应由两人以上的业主或者居民委员会证明，并公告送达情况。虽然《议事规则》并未明确送入房内非业主签收的情形，但按照《议事规则》约定的第三种表决票送达方式，将表决票直接投入房内且符合特定程序的，无需业主直接签收，属于有效送达，故此种送入房内交由非业主第三人，并亦进行见证、公告等程序的送达方式，应认为符合《议事规则》的约定。且业委会对表决票的送达已经依照《议事规则》的约定，穷尽送达手段，更为保障业主知情权、参与权，细化至在楼宇公告栏、业委会公众号等多种便利渠道公告，故应认为业委会已有效送达业主大会表决票。关于争议焦点二，法院作出了如下判断： 业主大会议事规则是就业主大会的议事方式、表决程序等事项作出的约定，在约定不违反法律规定及公序良俗的情况下，应尊重业主自治权。小区业主大会按照约定程序形成的决议，并未违反法律规定的程序。

有关社会治理的专家认为，本案的提级管辖意义重大且效果良好，以判决书的形式支持了业主的自治权，解决了多年困扰基层社会治理中参与表决起始的环节与计票规则的难题，“小案件”办出了大效果。目前，此案判决书已经通过上海二中院公众号“至正研究”向社会公众发布，正在报送上海法院参考性案例、公报案例、指导性案例，争取在上海、全国范围内形成法律适用统一。根据此案撰写的案例分析，已经获得2022年全国法院优秀案例分析二等奖。

我国《民法典》第二百七十八条关于业主共同决定事项的规定，确实有“应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决”的程序性条件。有的人说：“我确实收到了表决票，但是我根本就没有投票，结果把我视为同意已表决多数票意见，是强奸民意。”这显然涉及对《民法典》第二百七十八条“参与表决”一词的理解。“表决”是指从表决票有效送达，到权利人写票、投票，直至按照规则计票的全过程。表决票有效送达即表示“参与表决”的开始，与权利人是否实际投票无关。写票与投票只是“参与表决”全过程的部分环节，不能认为不写票、不投票就是没有参与表决。权利人不写票、不投票，是权利人消极的、不作为的选择，但计票规则应该引导权利人作出积极的选择。不能把《民法典》第二百七十八条“参与表决”的规定错误地解释为“参与投票”或“实际投票”。

实践中，业主大会议事规则中事先明示了“表决票有效送达即视为参与表决”（以下简称“视为参与”）“规定时间内不作任何反馈即视为同意已表决的多数意见”（以下简称“视为同意”）条款。这种计票规则的约定既体现了对民主权利的尊重，也具有引导权利人积极参与投票的功能。“参与表决”始于表决票有效送达，权利人在指定时间内投票是表明自己赞成、反对或者弃权的意见。不投票的那部分表决票理所当然应当计入发出票与回收票的差额。换句话说，回收票数量等于或者小于发出票数量都是正常现象，因为可能有人作出了消极不作为的选择。

有人认为，回票率低是因为投票表决的组织工作没有做好，必须再一次、再二次乃至组织N次投票表决，直至形成决议。其实，事情并非如此简单。对同一事项旷日持久地组织多次投票，难免使参与率越来越低。组织投票是需要耗费成本的，表决票有效送达后不作反馈却不需要任何成本。如果总是出现“表决无结果”的局面，社会自治就无法实现，群众就不会有获得感。在此背景下，依托提级管辖，对《民法典》新增的内容适用作出认定，以典型案例的方式促进业主自治，对全国的基层社会治理起到了助力作用。

提级管辖改革中应当注意的若干问题

提级管辖是一项涉及诉讼制度的全面改革，不能搞形式主义，做表面文章“为了提级管辖而提级管辖”。笔者认为，以下问题尤应注意。

提级管辖重在精准提级。为了确保有效激活提级管辖机制，避免改革中可能出现的对提级管辖案件识别不清与动力不足等倾向，尤其是要防止下级法院“上交矛盾”和上级法院“不当提级”等情形的发生。下级法院与上级法院都可能存在“屁股决定脑袋”的问题，对“涉及重大国家利益、社会公共利益，不宜由基层法院审理的”理解必须具有大局观，打破“我感觉”的桎梏，站高望远，统揽全局。有必要进一步正确理解《试点实施办法》第四条中规定“涉及重大国家利益、社会公共利益，不宜由基层法院审理的”和“具有普遍法律适用指导意义的”等重点表述和关键词，准确识别相应案件，提高提级管辖的精准性。

对“具有普遍法律适用指导意义的”案件的认识，可能在上下级法院之间出现分歧。《试点实施办法》第六条规定，“具有普遍法律适用指导意义的”案件是指法律、司法解释规定不明确或者司法解释没有规定，需要通过司法裁判进一步明确法律适用的案件。如果遇到适用现有法律及司法解释等可能有违公平正义，需要通过裁判明确某件或某类案件适用标准的情形，也可归入此类。“具有普遍法律适用指导意义的”案件并没有大小之分。

例如，前述判决书宣判的只是物业管理纠纷，但判决确立了“业主参与表决”的形式可由业主自行约定的规则，解决了基层社会治理中的难题，具有制度创建的意义。本案判决书已经改写为审判委员会通报，并下发上海二中院辖区法院，形成辖区范围内的适法统一。这显然是基层法院做不到的。

提级管辖必须具有“审理一件，指导一片”的示范价值，其中精准地实施提级管辖是前提条件。当然，确保案件“精准提级”必须建立上下级法院之间的沟通机制，下级法院报请提级或者上级法院依职权提级前应当充分交换意见，有效减少“矛盾上交”与“不当提级”。必要时，可以邀请法学界专家学者参与研讨，听取独立第三方的意见。

自认为的“疑难案件”不能提级管辖。《试点实施办法》第四条规定：“在辖区内属于新类型，且案情疑难复杂的”，基层人民法院认为需要由中级人民法院审理的，可以报请上一级人民法院审理。对此应当作正确的解读。这是属于双重条件的规定，“在辖区内属于新类型”是其一，“且案情疑难复杂的”是其二，二者缺一不可。特别是对“案情疑难复杂”的理解很可能受到自身因素的影响，不能把仅仅自己认为的疑难案件报请上一级人民法院审理。

从试点运行的情况看，有的法院适用提级管辖的动力不足，往往只愿意把疑难复杂或者容易引发信访问题的案件上提管辖。如果允许自认为的疑难复杂案件提级管辖，就可能出现“矛盾上交”，甚至把估计可能引发信访的案件提级管辖，这就背离了提级管辖的初衷。

提级管辖不能“无限”。完善提级管辖机制必须做到“该提级的不漏提、不该提级的不滥提”，对材料提交、报请时限、审查流程、文书类别等方面作出细化的操作规程。请求提级管辖与决定提级管辖的案件，均应当经过专业法官会议讨论通过，有不同意见的案件还应经过审委会讨论通过。应当明确构建提级管辖以一次为限的制度，至少应当在一个省级高级法院管辖范围内统一提级管辖适用标准和操作细则，防止案件“无限”提级。

用提级管辖促进司法回应社会需求。众所周知，成文法总会有一定的滞后性，恰当运用指导性案例，司法方能准确回应社会需求。笔者认为，提级管辖是促进司法有效回应社会需求的路径之一，有利于确保法律正确统一适用，防止权力滥用。

我国是成文法国家，也需要以指导性案例辅助对成文法的理解。最高人民法院建立案例指导制度时使用了“应当参照”的概念，但实践中案例的典型性与指导性还有进一步强化的必要。《试点实施办法》第四条规定的下级法院报请提级与上级法院决定提级均具有实践指导意义。特别是“在辖区内属于新类型，且案情疑难复杂的”案件得以提级管辖，既能促进指导性案例的产生，也强化了“应当参照”的力度。

提级管辖更要写好充分说理的判决书。有学者提出，法官撰写的判决书应当像论文一样，详细地阐述判决的理由。这一要求无疑是正确的，但基层在实际操作上也可能遇到案多人少、时间紧迫、工作繁忙等困难。案件从基层法院提级到中级人民法院管辖以后，相对而言，法官就有更加充裕的时间写好充分说理的判决书。对法官而言，判决书就是自己向社会提供的产品，效果如何必须接受实践的检验。判决书内容的正确性主要体现为法律效果，判决书说理的充分性主要体现为社会效果。案件提级到中级法院审理以后，确实有利于扩大判决的影响力，但是，判决书的权威性是由正确并充分阐述判决理由所形成的。如果判决书只是作出了正确裁判而没有充分说理，就很难在实际上形成服众的效果。提级管辖案件能否实现“审理一件，指导一片”的示范价值，很大程度上是依靠判决书充分说理实现的。

及时做好提级管辖的成果转化。提级管辖是新生事物，试运行中的经验要及时认真总结，固化成熟的做法，纠正可能出现的“跑偏”倾向。应当通过形成类案裁判指引、参考性案例和发布典型案例、集中讲评等方式，促进办案成果转化，促进法律适用的统一。

例如，前述判决书提出的核心原则是：对《民法典》新增“业主参与表决”的理解，应当不限于实际投票，法院必须尊重业主对计票规则的共同约定。判决书还明确认定：“为避免业主大会陷入停滞，参与表决的形式并不仅限于业主实际投出表决票，业主可通过《议事规则》约定参与表决的形式。”

这实际上是廓清了“参与表决”的含义，确认了参与表决始于表决票的有效送达。权利人不实际投票的，可以根据事先约定的计票规则视为同意已表决多数票的意见。这一成果及其实施的前提条件，需要在全国基层社会治理中得到应用。前述判决书中阐述的理论观点，也需要政府部门吸纳到有关文件中对实际工作进行指导。

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